2014年立法：预算法 环境保护税法 证券法 资产评估法

　　3月9日，全国人大常委会委员长张德江向十二届全国人大二次会议作常委会工作报告。报告列出了一份详细的今年立法清单，修订《预算法》、《证券法》，制定《资产评估法》……一批社会高度关注、与贯彻全面深化改革精神相关的重要法律提上议事日程。
 
　　2014，财税立法将乘着“两会”的东风起航，与时俱进，驶入快车道，科学立法，民主立法。针对财税领域热点的法律制定修订，本报记者进行了相关梳理。
 
热点一
 
《预算法》修改今年将进入关键点
 
　　“各级政府预算和决算都要向社会公开”，2014年的政府工作报告明确指出。这也意味着民众期待已久的财政预算公开和“三公”经费公开的时间表正式出炉。对此，有业内人士坦言，财政预算公开要想达到民众的期待恐怕还有很长的路要走，而当务之急就是修改1994年通过、已实行近20年的《预算法》。
 
　　有“经济宪法”之称的《预算法》，是约束和监督政府行政行为的制度规则。同时，它也当下中国经济体制和政治体制改革的核心交汇点，关涉经济发展方式转变和运行效率、关涉中央和地方政府关系调整梳理，是构建和塑造现代国家治理体系的关键。
 
　　然而，《预算法》自进入修法程序以来，已经过去十多个年头，耗时虽久，却仍停步不前。据悉，自从1997年起，修订《预算法》被多次提及，甚至在2004年还被纳入当年的全国人大立法规划，但皆因分歧太多，数次起草的修改稿都未能进入全国人大常委会审议。虽然后来因舆论压力过大，财政部等部门联合成立了专门起草预算法修改草案的小组，但皆进展不大。《预算法》修正案草案二审稿曾在2012年公开向社会征集意见，此后就杳无音讯，《预算法》修订工作从此进入了停滞状态。
 
　　“这部我国市场经济体制初创时期制定的‘经济宪法’目前已严重滞后于建立健全公共财政发展的要求，修订《预算法》不宜再拖了。”全国人大代表、民建中央常委欧成中呼吁。
 
　　欧成中认为，现行《预算法》与相关法律衔接有缝隙，存在法定空白，约束缺失，给各级财政预算审查监督留下许多矛盾。“我们调研发现，在现行法律框架下，各级财政如何规范全口径预算、如何清理专项转移支付、如何控制地方政府负债行为、如何公开‘三公’经费支出、如何强化人大监督审查力度等方面都存在着问题，需要通过修法来解决。”
 
　　刚刚通过的《全国人大常委会工作报告》中指出，今年将修改《预算法》，改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度。由此可知，《预算法》修改今年将进入关键点。
 
　　对此，全国人大代表、暨南大学管理学院教授卢馨指出，修改《预算法》应当从法律层面上明确预算公开的主体、范围、内容、详细程度、公开的形式与步骤、相关主体的责任以及其他基本要求，出台实施细则或释义，避免各方面在对法律条文的把握和理解上出现歧义。
 
　　“比如，各政府部门对‘三公经费’的理解不一致，因此，哪些开支应该列为‘三公经费’、记入行政经费，立法应该明确。”卢馨进一步分析指出，还应该明确预算公开的具体层级和内容，比如要求公开到“项”和“目”，如此才能达到预算监督的目的，清晰呈现出政府开支账单。她还建议明确《预算法》的法律责任，明确对违反《预算法》有关规定的惩罚责任条款，以增强《预算法》的可问责性。
 
　　对于推进预算公开工作，卢馨建议，以重大民生支出作为预算全过程公开的“突破口”，全面公开预算安排的“三农”、教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房等财政支出的分配依据、预算安排情况、预算执行情况。“不仅要公开预算编制信息，还要逐步更多地公开预算执行、审议、变更、决算、绩效、财政经济运行预测等信息”。
 
热点二
 
《环境保护税法》正在起草中
 
　　众所周知，目前突出的环境保护问题已经引起社会的极大关注，成为与国家经济社会可持续发展息息相关的重大问题，也是与人民生产、生活息息相关的最大的民生问题之一。十八届三中全会提出加快生态文明制度建设的任务，并且明确提出“推动环境保护费改税”。
 
　　3月5日，国务院总理李克强在作政府工作报告时指出，要抓好财税体制改革这个重头戏，推动环境保护税立法相关工作。
 
　　3月9日，全国人大常委会法制工作委员会副主任阚珂在两会新闻中心举行的记者会上表示，环境保护税法草案正在按照十八届三中全会的精神积极起草当中。“环境保护税法草案由国务院有关部门起草，在条件成熟的时候，会由国务院依法向全国人大常委会提请审议。”阚珂说。
 
　　在全国人大代表、全国人大财经委委员、国家税务总局原副局长王力看来，我国立法开征环保税，已经在有关部门和社会各界基本形成共识，完全必要，也具备了可行性。
 
　　据了解，我国现行涉及环境保护的经济政策主要还是20世纪70年代开始实施的排污收费制度，与税收制度相比，存在着自身难以克服的执法刚性不足、地方政府和部门掣肘等弊端，越来越难以承担日益繁重的环境保护调控任务。另一方面，国际上对环境税收理论已经开展了大量研究，并通过多年实践，积累了许多成功经验。目前，全球已有近50个国家开征了环境保护类的税种，包括了世界部分发达国家及部分发展中国家，为我国开征环境保护税提供了借鉴。
 
　　王力认为，环保税立法应当立足我国国情，借鉴国际经验，优化环境税费政策体系，建立科学、规范的环境保护税收制度，通过对污染物和二氧化碳排放行为征税，充分发挥税收在环境保护方面的调控作用，为建设资源节约型、环境友好型社会，实现经济与环境的全面协调可持续发展提供有力保障。
 
　　具体来讲，环保税立法应贯彻重在调控、正税清费、合理负担和有利征管的原则。通过环境税费改革和制定环保税法，努力实现以下目标：一是减少污染物排放和能源消耗，促进经济结构调整和产业升级；二是理顺环境税费关系，推动地方政府加强环境保护工作；三是进一步优化环境保护税制，更好地发挥税收在经济发展方式转变方面的积极作用。
 
热点三
 
《证券法》修订将“颠覆”现行框架
 
　　日前闭幕的十二届全国人大二次会议，将《证券法》的修订工作纳入今年全国人大常委会工作计划，而证监会发言人日前也曾公开表示，修订草案按计划将在今年12月份由全国人大常委会进行首次审议。
 
　　《证券法》自2005年修订以来，对我国资本市场规模和容量迅速扩大发挥了重要的引导、支持和保障作用。但由于其突出了对公司持续盈利能力和财务状况的实质审核，因此也就难以适应以信息披露为核心的监管制度改革要求，也不利于提高市场效率和市场机制作用的发挥。全国人大代表、广东省肇庆大华农生物药品有限公司董事长陈瑞爱建议，要按照“放松管制，加强监管”的立法思路，对证券法予以全方位、大幅度调整。
 
　　据近日有关媒体报道的《证券法》草案的内容显示，讨论中的草案与目前正在施行的《证券法》有巨大的变化，变“行业监管”为“功能监管”，将是这部新草案的核心精神。证监会将进一步扩大权力范围、交易所企业化运作、赋予监管机构更多执法权等政策意图，都在修订草案的讨论之中。
 
　　对此，相关部门不予置评。但作为《证券法》修改起草工作小组组长，全国人大财经委副主任吴晓灵近日曾明确表示，希望能够扩展《证券法》的管辖范围。
 
　　目前，《证券法》的修订工作已经进入到全国人大财经委的专题审议环节。据一位知情人士透露，在“两会”前夕召开的一次专题讨论会上，全国人大财经委召集来自“一行三会”、财政部等相关职能部门负责人齐聚一堂，就《证券法》草案中的一些要点征求意见。
 
　　“听了草案的内容，第一反应就是震惊。”该知情人士表示，“大家原本以为《证券法》的修订会在原来的基础上进行修正和完善，没想到这个草案根本就是另起炉灶，完全颠覆了现行《证券法》的基本框架。”
 
　　据知情人士透露，这份已经拿上台面进行讨论的《证券法》草案文本，其核心内容便是强调证券行业“功能监管”的原则。从1992年国务院成立证监委开始到2003年银监会正式挂牌，以“一行三会”为主体的中国金融业“分业经营，分业监管”的体系正式形成，用了11年时间；然而11年后的2014年，随着酝酿中的新《证券法》可能出台，这一监管体制可能会出现重大变化。
 
　　有知情人士解释，与现行的“行业监管”明显不同之处在于，在“功能监管”的原则下，只要是属于证券范畴的机构、业务、产品、从业者，都将笼罩在《证券法》的司法管辖权之内。“这显然会冲破目前银行、证券、保险的行业壁垒，传统商业银行的理财产品业务、投行业务、债券业务等，保险机构的投资业务等，都要符合新《证券法》的相关要求。”该人士表示，“作为《证券法》的主要执行机构，证监会的管辖权实际上就插进了财政部、银监会、保监会的领域，这是不可想象的。”
 
　　不仅如此，讨论中的草案还酝酿授予证监会更大权力。其中对会计师事务所的监管，现在是财政部与证监会各分管一部分，但是在新的草案中，会计师事务所的监管职权全部归入证监会。
 
　　此外，讨论的草案还对交易所的定位和功能做出巨大变革。“按照新草案的精神，包括沪深证券交易所在内的国内各种交易所，都要纳入证监会管理。同时，交易所必须完善自身的治理结构，明确董事会、监事会、高层管理人员的架构和职权范围，形成相互制衡的机制。”知情人士介绍，“尽管交易所被授予企业化运作的权利，但证监会仍牢牢掌控其高管的人事核准权力。”

　讨论中的新草案还对证券监管机构查处犯罪行为时，将给予更大的司法管辖权和执法权，包括强制嫌疑人配合调查等。
 
热点四
 
《资产评估法》有望6月份前出台
 
　　七年磨一剑，《资产评估法》于2006年成立草案起草组，2012年2月份该草案提交十一届全国人大常委会第二十五次会议首次审议，2013年8月26日提交十二届全国人大常委会第四次会议进行了第二次审议，目前该部法律终于有了新进展。有知情人士透露，《资产评估法》已于去年经过全国人大常委会二次审议，将在全国两会后出台，最迟不会超过6月份。
 
　　专家表示，目前仍然面临一些立法难点，应尽快解决好市场与政府的权力边界问题，实现立法的突破，加快《资产评估法》的出台。
 
　　至于该如何解决目前所面临的问题，一位不愿透露姓名的专家表示，首先，政府监管部门和行业协会的职权应该清晰划分边界，政府应减少审批权；第二，资产评估机构的组织形式和资产评估师的资质认定应更加市场化；第三，资产评估结果公允性的认定应交由市场解决；第四，国有资产评估可以专项处理；第五，资产评估的规制应有宽泛的覆盖面，应涵盖新型的权益性资产评估等等。
 
　　“能交给市场的交给市场，理顺政府与市场的关系，才能推动资产评估立法的迅速出台，为资产评估业创造健康发展的环境。”中国政法大学教授李曙光在接受记者采访时表示。
 
　　李曙光表示，《资产评估法》立法应重点解决以下四个方面的问题：一是资产评估监管部门应明确为一个职能部门并减少审批权，立法应明确政府在资产评估行业的商业运行出现负外部性的情况下进行监管；第二，资产评估业应以资产评估从业人员自我管理为主，资产评估立法应当按照政社分开原则，赋予行业组织更多的管理与发展职责；第三，资产评估从业人员的资质管理应更加市场化，但政府应加强对评估行为的监管；第四，应通过市场价格机制实现评估行业的良序竞争，资产评估行业应按照市场的供需关系提供服务，不能通过立法制定僵化的服务样式。另外，立法应该按照十八届三中全会精神的要求大刀阔斧地处理相关利益主体的关系，树立立法权威。
 
　　该部法律对国有资产评估有专门条款进行规定，可为国有资产转让保驾护航。不过，李曙光表示，这部法律中对于国有资产评估这一块只是一个简单的规定，后续需要通过制定一些细则来加以完善。他认为，对于国有资产分类管理、国有企业改制上市、兼并重组中对于国有资产转让过程中的评估更多的是一个方法和工具，应作为参考价而不能把它作为一个设定的底线，否则有碍于国有资产的流转以及混合所有制的推进，应让市场在资源配置中起决定性作用，让底价更加适应市场的选择和要求，不要以行政规定人为的界定。
 
　　中国人民大学法学院教授、商法研究所所长刘俊海近日指出，“《资产评估法》是优化所有市场资源配置的前提和基础，是保护公有制经济和非公有制经济平等发展，公平竞争，互利合作，大力发展混合所有制经济的需要，因此应尽快完善资产评估法律制度。”
 
本报短评
 
加快和完善立法为全面深化改革护航
 
　　深化经济改革，有许多难题亟待解决，如金融市场的资源错配导致政府与市场关系不明确等的问题；如市场活动中，传销、走私、洗钱、非法集资、金融诈骗、内幕交易、商业贿赂等经济犯罪问题；再如雾霾治理的产能结构调整困局等问题，而这些问题的解决，立法保障无疑是最有效的办法和手段。没有强有力的法治保障，改革就无法跨过各种隐性壁垒。加快和完善立法，加强对经济社会发展新情况新问题的司法应对，为经济持续健康发展保驾护航。用立法引领改革，使改革在法治轨道上顺利地向前推进。